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民事強制執行法草案年底或將提請審議

為破解執行難提供法律支撐

2019-04-16 11:01:20

□ 法制網記者 朱寧寧

種種跡象表明,民事強制執行法與我們漸行漸近。一部符合我國國情、體系完備科學的民事強制執行法指日可待。

曾幾何時,拿到了勝訴裁判卻得不到執行是很多勝訴當事人心中的痛。這些勝訴裁判因此被稱為“法律白條”,甚至出現了轉讓“法律白條”的現象。與此同時,許多“老賴”卻以各種方式逃避執行,繼續其逍遙奢侈的生活。

大量“法律白條”的存在,不但嚴重損害了司法信用和法律的權威,而且與社會主義法治國家建設的目標背道而馳。因此,近年來有關制定民事強制執行法的呼聲越來越高。

黨的十八屆四中全會明確提出:“切實解決執行難,制定強制執行法,規范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。”2018年9月,十三屆全國人大常委會立法規劃對外公布,民事強制執行法被列入二類立法項目,即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。

“民事強制執行立法將進一步提升執行工作的規范化和法治化水平。”中國政法大學法律碩士學院教授劉保玉近日接受《法制日報》記者采訪時指出,通過立法,一方面可以將司法解釋等上升為法律規定,提升其效力等級,另一方面可以彌補現行規定漏洞,創新執行機制,尤其是一些司法解釋無權限解決的問題,如加大對失信被執行人懲戒力度、協助執行義務等。

立法時機已近成熟

2018年10月,十三屆全國人大常委會第六次會議聽取和審議了最高人民法院院長周強作的關于人民法院解決“執行難”工作情況的報告。在審議中,對于報告中提到的制定民事強制執行法的建議,多位常委會委員表示贊同,并呼吁盡快完善相關法律制度為推進民事執行工作提供法律依據。同時,希望最高人民法院、最高人民檢察院和有關方面共同努力,積極工作,盡早將民事強制執行法草案提請審議。

2019年1月22日,最高人民法院副院長姜偉在參加世界執行大會“強制執行立法的新近發展和趨勢”專題研討時明確提出,根據立法機關的授權,最高人民法院將作為牽頭起草單位提出民事強制執行法草案初稿并推動其盡快出臺。

而更加明確的信號來自3月12日十三屆全國人大二次會議舉行的記者會。最高人民法院審判委員會副部級專職委員劉貴祥在記者會上稱,最高法院正在按照全國人大常委會的要求,緊鑼密鼓地起草民事強制執行法,爭取在今年年底提交全國人大常委會會議審議。這也就意味著獨立法典模式的民事強制執行法成為定局。

法治國家必然要求

應當看到,近年來,隨著人民法院“基本解決執行難”工作目標的確定和執行力度的加強,“執行難”“法律白條”現象得到了極大改觀。數據顯示,2016年至2018年9月,全國法院共受理執行案件1884萬件,執結1693.8萬件,執行到位金額4.07萬億元,同比分別增長105%、120%和76%。

但要從根本上解決“執行難”問題,仍需要完善相應的法律制度。談及為什么必須要制定一部單獨的民事強制執行法,劉保玉給出了多個理由:

首先,根據我國現實情況需要以及基于我國執行理論和司法實踐的發展狀況,有必要加緊制定并出臺民事強制執行法。這既是全面依法治國、確保中央重大決策部署落地生根的具體舉措,也是建設社會主義法治國家的必然要求。

其次,制定民事強制執行法符合審判執行工作發展規律。執行權與審判權在性質、功能、價值等方面都存在明顯差異。這種差異在權力運行的原理、機制等方面均有體現,將二者統一規定到一部民事訴訟法中,不僅影響法律的統一性,也難以突出二者的個性特點。

此外,通過強制執行立法,系統、完善地規定生效裁判等的執行問題,還可以為執行工作的健康長遠發展提供依據,為徹底解決執行難、“法律白條”問題提供法律保障。

立法固定成熟經驗

解決“執行難”,關系到司法公平和社會正義。只有解決了“執行難”,才能真正地讓每一個當事人感受到公平正義。造成“執行難”的原因很多,但缺乏一部完善、行之有效的強制執行的專門法律是重要原因之一。

受限于整體條文規模,民事訴訟法中有關執行的條文只有35條,且都較為原則,導致大量的被執行人不自覺履行法院生效裁判文書。雖然近些年來,最高法院出臺了一些司法解釋來解決執行中遇到的各種問題,在一定程度上彌補了立法不足,完善了執行規范體系,但司法解釋、規范性文件終歸不是法律,其具有自身不可回避的局限性。

值得一提的是,從2016年“基本解決執行難”戰役打響之后,通過3年攻堅,最高法院探索了一套規范執行工作的體制機制,制定了數十部執行司法解釋和規范性文件,將執行權運行納入規范運行的軌道,為強制執行立法提供了經驗、奠定了制度基礎。尤其是一些利用現代化信息技術而采取的網絡財產查控、網絡司法拍賣、聯合信用懲戒等制度更是發揮了重要作用。

“這些成熟的經驗都需要在立法中加以固定。”劉保玉說。

代表委員呼吁立法

關于制定強制執行法的呼聲可謂由來已久,一直也是代表委員們關注的重點。在2018年全國人大會議期間,大會就收到了代表提出的3件關于制定強制執行法的議案。今年兩會期間,多位代表委員再次呼吁加快立法步伐。

“只有制定一部完整的法律,通過制度設計將法院‘到處催債’轉變為當事人‘主動上門’履行,有效落實刑法規定的拒不執行判決、裁定罪,最大限度地增加失信被執行人的違法成本,才能從根本上解決執行難問題。”全國人大代表、廣東省律師協會會長肖勝方說,只有這樣,才能有效控制強制執行案件的增量。

全國政協委員、陜西省高級人民法院副院長鞏富文一直關注民事執行立法的進展。在他看來,開展集中、專項行動只能取得一時之效,最根本、最長遠的辦法則是要從立法上來加以解決。鞏富文在2018年曾提交了一份關于制定強制執行法的提案,并從五個方面設計了民事強制執行法的基本框架。對此,最高人民法院在隨后的答復中表示將進一步深化執行理論和制度研究;進一步加強執行司法解釋和執行規范性文件制定工作,盡快形成系統完備科學的執行規范體系;積極配合立法機關,穩步推進強制執行立法。

貢獻中國智慧方案

據悉,目前的民事強制執行法草案基本框架,包括立法的指導思想、基本原則,并從執行機構及人員、執行權的運行、執行保障體系、執行當事人的權利及其救濟、執行監督等五個方面作出規定。從內容看,既包括程序法內容,也包括大量實體法內容;既包括民事審判的執行,也包括仲裁裁決、公證債權文書等其他民事糾紛解決程序結果的執行。

“這些規定,對于解決執行制度供給不足問題以及提升執行工作的規范化水平、執行效果等,都具有重要意義。”劉保玉說。

劉保玉還特別強調指出,解決我國的強制執行問題,還要結合目前的國情特點和需要,設計出符合國情需要并行之有效的方案,貢獻“中國智慧”。“目前的草案已經在這方面作出了積極努力。中國特有的問題需要用特殊及特有的方法加以解決。”他具體舉例說,比如,對于共有財產尤其是夫妻共有財產的執行問題,限購令情況下車輛、房屋的“借名登記”問題,實踐中大量出現的“股權代持”問題以及對“小產權房”的執行問題,濫用執行異議和執行異議之訴的懲戒問題,惡意轉移財產逃避執行或協助逃避執行的制裁問題等,都需要用域外立法所沒有的新措施加以解決。

“在這些方面,草案還有進一步規范、細化的空間。這些問題解決好的話,就可以體現出中國特色。”劉保玉說。

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